Χρ. Γκουγκουρέλας: Το Γερμανικό Συνταγματικό Δικαστήριο αποφάσισε προσωρινώς. «Πανηγυρίζουμε» ή όχι;

Πριν λίγο καιρό αναρωτιόμουν αν το Γερμανικό Συνταγματικό Δικαστήριο (ΓΣΔ) θα κρίνει το μέλλον της Ευρώπης (ίδετε το σχετικό άρθρο μου Χρ. Γκουγκουρέλας: Θα κρίνει, άραγε, το Γερμανικό Συνταγματικό Δικαστήριο το μέλλον της Ευρώπης;) με τη στάση που θα επιλέξει να τηρήσει στο ζήτημα της έγκρισης ή μη της επικύρωσης από το Γερμανικό Κοινοβούλιο (Bundestag) της απόφασης του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ) περί των ιδίων πόρων της ΕΕ (είναι η 2020/2053 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32020D2053&from=EN).

Και τούτο, διότι με προσωρινή του διαταγή, το ΓΣΔ είχε απαγορεύσει τον Πρόεδρο της χώρας να εκδώσει τον νόμο που είχε ψηφίσει το Bundestag, με βάση τον οποίο επικυρωνόταν η άνω απόφαση του Συμβουλίου της ΕΕ που είναι τόσο σημαντική για την έναρξη της υλοποίησης του προγράμματος ‘‘ Next Generation EU’’, δηλαδή του κολοσσιαίου πακέτου στήριξης που η ΕΕ προτίθεται να διαθέσει, υπό τη μορφή επιχορηγήσεων και δανείων, στα κράτη-μέλη (κ-μ) της προς αντιμετώπιση των οικονομικών συνεπειών της πανδημίας του κορωνοϊού.

Εν τω μεταξύ όμως, υπήρξαν εξελίξεις οι οποίες μάλιστα ‘‘πανηγυρίστηκαν’’ από αρκετούς (και εντός Ελλάδος), δεδομένου ότι εκτιμήθηκε ότι το (προσωρινό) αδιέξοδο που είχε προξενήσει η άνω προσωρινή διαταγή του ΓΣΔ έχει πια αρθεί οριστικά. Πράγματι, το ανώτατο γερμανικό δικαστήριο στις 15 Απριλίου εξέδωσε απόφαση (https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Downloads/DE/2021/04/rs20210415_2bvr054721.pdf?__blob=publicationFile&v=1) με την οποία απέρριψε την αίτηση ασφαλιστικών μέτρων (einstweilige Anordnung) που είχαν ασκήσει ενώπιόν του οι προσφεύγοντες και συνεπώς, εκ του αποτελέσματος, ο Πρόεδρος της Γερμανίας έχει πια ‘‘το ελεύθερο’’ να εκδώσει τον επίμαχο επικυρωτικό νόμο. Το Ευρωπαϊκό Ταμείο Ανάκαμψης, λοιπόν, τουλάχιστον μέχρι την εξέταση της κύριας προσφυγής από το ΓΣΔ και την απόφασή του επ’ αυτής (Beschluss zum Hauptsachverfahren) είναι και θα είναι ένα ‘‘ολοζώντανο πανευρωπαϊκό project’’.

Με δεδομένο, ωστόσο, ότι η εκδίκαση της κύριας υπόθεσης εκκρεμεί στο ΓΣΔ, το μέγα ερώτημα είναι αν είναι ‘‘πρόωροι’’ οι ‘‘πανηγυρισμοί’’ ορισμένων ή αν λογίζεται ως πιο συνετή μια πιο ‘‘προσγειωμένη προσέγγιση’’(;). Το κομβικότατο αυτό ερώτημα, έτσι όπως τίθεται, επιδέχεται ορθολογικής απάντησης.

Το ΓΣΔ ανάλωσε αρκετό εύρος και μπόλικη ‘‘φαιά ουσία’’ στις 112 σκέψεις της απόφασής του, ωστόσο ήταν κυρίως υπαινικτικό και κατά πολύ λιγότερο εκδηλωτικό στην (προσωρινή ούτως ή άλλως) δικανική του τοποθέτηση. Αυτό πάντως που έχει σημασία είναι ότι δεν ‘‘δίστασε’’ να τονίσει ότι η κύρια προσφυγή επί της υποθέσεως δεν είναι ούτε εκ των προτέρων νομικά απαράδεκτη ούτε προφανώς αβάσιμη (‘‘Der Antrag im Hauptsacheverfahren ist überwiegend weder von vornherein unzulässig noch offensichtlich unbegründet.’’ Σκέψεις 75 και 94) και επίσης ότι δεν μπορεί να αποκλειστεί το ενδεχόμενο εν προκειμένω τα όργανα της ΕΕ να λειτούργησαν πέραν του ανατεθειμένου εξουσιοδοτικού τους status (σκέψη 94), όπως ούτε μπορεί, επίσης, καταρχάς να αποκλειστεί η κατάφαση μιας παραβίασης του γερμανικού θεμελιώδους νόμου (του Συντάγματος δηλαδή) επί του ζητήματος της συνολικής δημοσιονομικής ευθύνης του Bundestag, ευθύνης που προσδίδει στο γερμανικό Σύνταγμα μάλιστα την ταυτοτική του φύση (‘‘Ferner ist nicht auszuschließen, dass die Ermächtigung der Europäischen Union, auf dem Kapitalmarkt 750 Milliarden Euro aufzunehmen, für die die Bundesrepublik Deutschland … geschützte haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Bundestages berührt.’’ Σκέψη 94).

Ειδικά, επί των αιτιάσεων των προσφευγόντων στο ζήτημα της αλλοίωσης της γερμανικής συνταγματικής ταυτότητας, επί του οποίου οι αιτούντες ισχυρίστηκαν ότι η απόφαση περί των ιδίων πόρων της ΕΕ παραβιάζει τη λειτουργική ανεξαρτησία των Γερμανών βουλευτών και την αρχή της λαϊκής κυριαρχίας, το ΓΣΔ υπενθύμισε προς…άπαντες ότι τα όργανα και οι θεσμοί της ΕΕ ασκούν μόνο δοτές εξουσίες, δηλαδή μόνο αυτές που τους έχουν ανατεθεί, από τις ιδρυτικές Συνθήκες της ΕΕ, που έχουν υπογραφεί από τα κράτη-μέλη (κ-μ). Τα μέτρα δε που λαμβάνουν τα όργανα τις ΕΕ δεν πρέπει να αντίκειται στο γερμανικό Σύνταγμα.

Στο πλαίσιο αυτό, μέτρα λαμβανόμενα από τα θεσμικά όργανα ή τους οργανισμούς της ΕΕ μπορούν να απειλήσουν τον ‘‘σκληρό πυρήνα’’ του γερμανικού Συντάγματος, που θεωρείται και είναι απαραβίαστος κατά το ΓΣΔ, εάν και στο μέτρο που περιορίζουν την ‘‘διαπλαστική ισχύ’’ (Gestaltungsmacht) της εξουσίας της γερμανικής Βουλής (σκέψη 84). Τέτοιο δε ‘‘εξουσιαστικό ρόλο’’ έχει η γερμανική Βουλή όταν αποφασίζει για τις βασικές κρατικές δαπάνες και εν γένει για τον εθνικό προϋπολογισμό, στο πλαίσιο εφαρμογής της δημοκρατικής αρχής (‘‘Der Bundestag dem Volk gegenüber verantwortlich über alle wesentlichen Einnahmen und Ausgaben entscheidet’’).

Το ΓΣΔ υποστήριξε ότι δεν μπορούν να καθιερωθούν, σε επίπεδο ΕΕ, μόνιμοι μηχανισμοί που ισοδυναμούν με ανάληψη ευθύνης (από τη Γερμανία) για αποφάσεις που λαμβάνονται από άλλα κράτη, ειδικά αν σχετίζονται με συνέπειες που είναι δύσκολο να προβλεφθούν εκ των προτέρων. Όταν αναλαμβάνονται στο υπερεθνικό πλαίσιο, όπως τούτο είναι το ενωσιακό, οικονομικές υποχρεώσεις, το Γερμανικό Κοινοβούλιο πρέπει να έχει, ούτως ή άλλως, λόγο για τη διάθεση των δαπανών. Έτσι, το ΓΣΔ θεωρεί ότι παραβιάζεται η δημοκρατική αρχή, όπως κατοχυρώνεται στο γερμανικό Σύνταγμα, αν η γερμανική δημοσιονομική διαχείριση μετατίθεται σε ένα υπερεθνικό επίπεδο, όπως είναι αυτό της ΕΕ.

Γι’ αυτό και υπενθύμισε ότι η αρχή της μη αμοιβαιοποίησης του χρέους και η ρήτρα μη διάσωσης του αρ. 125 της ΣΛΕΕ (‘‘non bail out’’ clause) είναι από τα βασικά θεμέλια για τη γερμανική έγκριση των Συνθηκών του Μάαστριχτ και της Λισαβόνας (Σκέψη 92: ‘‘Mit dem Eigenmittelbeschluss 2020 werde das Verschuldungsverbot, das zu den wesentlichen Grundlagen der deutschen Zustimmung zu den Verträgen von Maastricht und Lissabon zähle, gebrochen.’’).

Υπ’ αυτή τη λογική, το ΓΣΔ έχει δικαίωμα να ελέγξει την πέραν των ορίων αρμοδιότητάς τους (ultra vires) δράση των θεσμικών οργάνων της ΕΕ, διότι όσο τα όργανα της ΕΕ υπερβαίνουν το λειτουργικό τους status, τόσο συρρικνώνουν τη δημοκρατική αυτοδιάθεση των κ-μ (Σκέψη 86).

Από την άλλη, ‘‘πολύς’’ και ‘‘μέγας’’ είναι ο λόγος που γίνεται για το μέγεθος της γερμανικής ευθύνης όσον αφορά την αποπληρωμή των δανεικών που θα λάβει η Κομισιόν (750 δισ. ευρώ σε τιμές 2018) για να τα προσφέρει, μέσω του ‘‘Next Generation EU’’, στα κ-μ. Επ’ αυτού του θέματος, οι προσφεύγοντες είχαν υποστηρίξει ότι η Κομισιόν από μόνη της μπορεί να ζητήσει πρόσθετα κεφάλαια για την κάλυψη αποπληρωμής των δανεικών που θα λάβει από τις αγορές προκειμένου να τα μετατρέψει σε επιχορηγήσεις και δάνεια προς τα κ-μ και πως αυτό το γεγονός θα μπορούσε να οδηγήσει την ευθύνη της Γερμανίας σε χρηματικό πλαφόν που υπερβαίνει το μερίδιο ευθύνης της επί του κεφαλαίου του ESM (European Stability Mechanism), το οποίο μερίδιο ευθύνης ισούται σήμερα με 190 δισ. ευρώ.

Εν προκειμένω, οι προσφεύγοντες ισχυρίστηκαν ότι καθ’ όλη την περίοδο αποπληρωμής των δανεικών που η ΕΕ θα λάβει από τις αγορές (δανεικά τα οποία θα γίνουν τα κεφάλαια του ‘‘Next Generation EU’’), δηλαδή από το 2028 έως το 2058, η Γερμανία μπορεί να έχει, ως κ-μ της ΕΕ και άρα ως συνεγγυήτρια χώρα, μερίδιο ευθύνης της τάξης των 850 δισ. – 1 τρισ. ευρώ (η συνολική εγγυητική ευθύνη της ΕΕ είναι 4 τρισ. ευρώ). Δηλαδή οι προσφεύγοντες διετάθησαν ότι πρακτικά υφίσταται κίνδυνος να ευθύνεται η Γερμανία για τον συνολικό όγκο των επιχορηγήσεων και δανείων που θα λάβουν τα κ-μ από την ΕΕ, πλην των επιχορηγήσεων και δανείων που θα λάβει η ίδια, γεγονός που θα οδηγήσει σε απώλεια του ελέγχου του γερμανικού προϋπολογισμού από το ίδιο το Bundestag  (‘‘Darin liege ein direkter Durchgriff auf den Bundeshaushalt.’’).

Μάλιστα, υποστηρίχθηκε σχετικώς από τους προσφεύγοντες ότι για το διάστημα από το 2028 έως το 2058, καθώς βεβαίως δεν υπάρχει επί του παρόντος Πολυετές Δημοσιονομικό Πλαίσιο της ΕΕ (ΠΔΠ) που να προβλέπει με σαφήνεια το ποσοστό ευθύνης της Γερμανίας στην αποπληρωμή των δανεικών, ο ‘‘βαθμός επιβάρυνσης’’ στο μέλλον, και για επί τρεις δεκαετίες μάλιστα, του γερμανικού προϋπολογισμού θα υπόκειται στον εξωτερικό έλεγχο και στη βούληση της ΕΕ, κάτι το οποίο αντιβαίνει στο Σύνταγμα, διότι δεν θα υπάρχει, ούτως ή άλλως, η συστατική έγκριση (Konstitutive Zustimmung) του Bundestag.

Επί όλων αυτών των ζητημάτων, το ΓΣΔ δεν έδωσε ‘‘αναλυτικές’’ απαντήσεις και φρόντισε τεχνηέντως να παραπέμπει στην απόφασή του που θα εκδοθεί (σε βάθος 2-3 χρόνων όπως το ίδιο είπε) επί της κύριας προσφυγής. Ένα ‘‘θετικό καλούπι’’ σκέψης για το τεράστιο και πρωτοφανές στα χρονικά ευρωπαϊκό πακέτο στήριξης άφησε, ωστόσο, να ‘‘διατρέξει’’ το κείμενο της απόφασής του.

Επί παραδείγματι, το ΓΣΔ τόνισε ότι ο (Γερμανός) νομοθέτης έχει ευρεία περιθώρια στο να κρίνει αν με την απόφαση περί ιδίων πόρων της ΕΕ παραβιάζεται η ευθύνη του Κοινοβουλίου επί του γερμανικού προϋπολογισμού. Σε άλλο δε σημείο, το ΓΣΔ υπενθύμισε ότι η ΕΕ δεν θα μπορούσε να ζητήσει από τη Γερμανία, σχετικά με την αποπληρωμή των δανεικών που θα λάβει από τις αγορές, ποσά υπέρτερα του  προκαθορισμένου (pro rata) μεριδίου ευθύνης της και κάτι τέτοιο θα ήταν δυνατόν να το πράξει, ούτως ή άλλως, μόνο στην περίπτωση που τα άλλα κράτη-μέλη δεν θα ανταποκριθούν στη δική τους ευθύνη. Εν τέλει, μας ‘‘καθησύχασε’’ λέγοντας ότι ενυπάρχει χρονικός περιορισμός, χρηματικό ύψος και ορισμένος σκοπός για τα δανεικά που θα αντλήσει εκ των αγορών η Κομισιόν και μάλιστα, αν αυτή θελήσει να δανειστεί πρόσθετα κεφάλαια, πάλι θα πρέπει να εκδοθούν νόμοι στα κ-μ που να επικυρώνουν την απόφαση της (σκέψη 100).

Γι’ αυτό και συμπεριληπτικά, υφίσταται υψηλός βαθμός πιθανότητας ο επικυρωτικός γερμανικός νόμος και η απόφαση περί ιδίων πόρων του Συμβουλίου της ΕΕ να μην παραβιάζουν το αρ. 79§3 του Γερμανικού Συντάγματος, που κατοχυρώνει την ιδιοσυστασία και ταυτότητα του ίδιου του Συντάγματος (σκέψη 102: ‘‘Bei summarischer Prüfung verstoßen das Eigenmittelbeschluss–Ratifizierungsgesetz und der ihm zugrunde liegende Eigenmittelbeschluss 2020 jedenfalls nicht mit hoher Wahrscheinlichkeit gegen Art.79Abs.3GG’’) .

Εν τέλει, στον παρόντα χρόνο, το απόλυτο ενδιαφέρον εστιάζεται προφανώς στον βασικό λόγο για τον οποίο το ΓΣΔ απέρριψε την αίτηση ασφαλιστικών μέτρων και έδωσε το έναυσμα για τους ‘‘πανηγυρισμούς’’ ορισμένων. Την απόρριψή του, λοιπόν, το ΓΣΔ τη βάσισε σε μια κρίση αποθετικού περιεχομένου στο πεδίο της προσωρινής δικαστικής προστασίας: Το ΓΣΔ εκτίμησε ότι τα μειονεκτήματα που θα προέκυπταν από τη διατήρηση της προσωρινής διαταγής προς τον Πρόεδρο της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας να αποφύγει την έκδοση του εγχώριου νόμου που επικυρώνει την άνω απόφαση περί ιδίων πόρων της ΕΕ είναι σε αξιολογική βαρύτητα και νομικο-πολιτική σπουδαιότητα μεγαλύτερα από τα μειονεκτήματα που θα εμφανίζονταν στην περίπτωση που από αυτό το στάδιο δικαστικής εξέλιξης (στο επίπεδο δηλαδή των ασφαλιστικών μέτρων και όχι σ’ αυτό της κύριας διαδικασίας) ο Γερμανός Πρόεδρος δεσμευόταν με δικαστική απόφαση να μην εκδώσει τελικά τον προκείμενο επικυρωτικό νόμο (Ratifizierungsgesetz) μέχρι να εκδικαστεί η κύρια προσφυγή (Σκέψη 104).

Και τούτο, διότι στην περίπτωση που το ΓΣΔ συνέχιζε να δεσμεύει τον Γερμανό Πρόεδρο να εκδώσει τον επίμαχο επικυρωτικό νόμο, η πρακτική υλοποίηση του ‘‘Next Generation EU’’ θα ‘‘πάγωνε’’ μέχρι τουλάχιστον να αποφανθεί το ΓΣΔ επί της κύριας προσφυγής, δηλαδή θα ‘‘πάγωνε’’ πρακτικά για 2-3 χρόνια, γεγονός που με λογική προφάνεια θα οδηγούσε σε κατάρρευση και δη από το τρέχον χρονικό σημείο όλο το τεράστιο ευρωπαϊκό πρόγραμμα στήριξης! Αυτό δε το γεγονός θα έθετε ουσιώδη κωλύματα στην αποτελεσματική άσκηση της γερμανικής εξωτερικής πολιτικής (καθώς θα συνεπαγόταν καταλυτική τρώση της γερμανικής αξιοπιστίας) και παράλληλα θα κατέστρεφε τελείως τον γαλλο-γερμανικό άξονα, επί του οποίου στηρίζεται όλο το ευρωπαϊκό οικοδόμημα (Σκέψη 107: ‘‘Da der Eigenmittelbeschluss 2020 auf eine deutsch-französische Initiative zurückgeht, befürchtet sie erhebliche Spannungen im Verhältnis zu Frankreich, eine Erschütterung der außen– und europapolitischen Glaubwürdigkeit Deutschlands sowie eine weitere Gefährdung des Zusammenhalts unter den Mitgliedstaaten der Europäischen Union’’).

Αντιστρόφως, κατά την εκδίκαση της κύριας προσφυγής, το ΓΣΔ, πριν τυχόν αποφασίσει να την κάνει δεκτή, θα μπορούσε να θέσει για καίρια ζητήματα της προσφυγής, σύμφωνα με το αρ. 267 της ΣΛΕΕ, προδικαστικά ερωτήματα στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ), γεγονός που θα ‘‘αποφόρτιζε’’, κατά τι τουλάχιστον, τον ρόλο του.

Το ΓΣΔ, λοιπόν, βλέποντας τα πράγματα σαφώς μέσα από το νομικό πρίσμα, αυτοπεριορίστηκε στην παρούσα χρονική φάση, αντιλαμβανόμενο ασφαλώς την ανυπολόγιστη ζημία που θα μπορούσε να προκαλέσει στην ανόρθωση της ευρωπαϊκής οικονομίας μια έστω προσωρινής φύσης απόφασή του να μπλοκάρει τις εσωτερικές γερμανικές διαδικασίες άρα και καθολικά να ανατρέψει τη συνολική πορεία έναρξης της εφαρμογής του ενωσιακού, κολοσσιαίου πακέτου στήριξης.

Σε κάθε περίπτωση, ωστόσο, μόνο και μόνο το γεγονός ότι το ΓΣΔ δεν δίστασε να παραδεχθεί ότι η κύρια προσφυγή δεν είναι a priori προφανώς αβάσιμη και νομικά ατεκμηρίωτη, δεν αφήνει ‘‘περιθώρια’’ για ‘‘πανηγυρισμούς’’. Το ότι, όμως, όταν θα εκδικαστεί η κύρια προσφυγή θα έχει de facto δημιουργηθεί και θα είναι σε πλήρη εξέλιξη μια ‘‘νέα πραγματικότητα’’ σε όλη την Ευρώπη με τα κεφάλαια του ‘‘Next Generation EU’’ (επί παραδείγματι, η ίδια η Γερμανία μπορεί μέχρι την κύρια εκδίκαση να έχει λάβει σημαντικό μέρος ή όλο το ποσό των 28 δισ. ευρώ που της αντιστοιχούν από το πρόγραμμα, ίδετε το πλάνο της Γερμανίας που υπέβαλε στην Κομισιόν  https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Standardartikel/Themen/Europa/DARP/deutscher-aufbau-und-resilienzplan.html) είναι το δίχως άλλο μια βάσιμη ‘‘πηγή’’ αισιοδοξίας. Ας αναμένουμε, λοιπόν, και ας ελπίζουμε…

Κατερίνη, 5/5/2021

ΧΡΗΣΤΟΣ ΓΚΟΥΓΚΟΥΡΕΛΑΣ

ΔΙΚΗΓΟΡΟΣ

LLM IN INTERNATIONAL COMMERCIAL LAW

LLM IN EUROPEAN LAW

Cer. LSE in Business, International

Relations and the political science